陳暉 上海市法學會海關法研究會會長 上海海關學院副校長 教授 哲學博士 法學博士后
2月14日習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發表重要講話，他強調要從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設，全面提高國家生物安全治理能力。要盡快推動出臺生物安全法，加快構建國家生物安全法律法規體系、制度保障體系。
生物安全事關國家核心利益，是國家安全的重要內容。我國作為當今世界第二大經濟體、第一貨物貿易大國，面臨國際上多種生物威脅，重大新發突發傳染病疫情、食源性疾病、動物疫病增加、外來物種入侵、生態環境破壞等問題，嚴重危害人民健康和國家安全。面對新冠肺炎疫情，充分發揮海關職能和國門屏障作用，將國門生物安全納入國家生物安全的法律體系，完善立法，迫在眉睫。
一、生物安全和國門生物安全
生物安全問題最早起因于20世紀70年代美國對轉基因生物安全性問題的考慮。隨著生物技術的飛速發展及其在農業等領域廣泛應用所帶來的安全隱患的日益增大，生物安全的概念也不斷拓展。廣義的生物安全指的是一切與生物因素相關的安全問題，從生物多樣性的保護、瀕危物種、外來物種入侵到生物技術安全、農業生物安全、環境安全與人類健康等等都被包括在內。而狹義的生物安全一般指的僅僅是生物技術及轉基因生物安全問題。
2019年10月21日下午，十三屆全國人大常委會第十四次會議第一次全體會議聽取了全國人大環境與資源保護委員會主任委員高虎城所作的關于提請審議《中華人民共和國生物安全法（草案）》議案的說明。10月25日下午，十三屆全國人大常委會第十四次會議舉行分組會議，審議生物安全法草案。草案規范、調整的范圍分為八大類：一是防控重大新發突發傳染病、動植物疫情；二是研究、開發、應用生物技術；三是保障實驗室生物安全；四是保障我國生物資源和人類遺傳資源的安全；五是防范外來物種入侵與保護生物多樣性；六是應對微生物耐藥；七是防范生物恐怖襲擊；八是防御生物武器威脅。
國門生物安全是國家安全的重要組成部分，是指一個國家（或地區）處于一種沒有因管制性生物通過出入境口岸進出國境而產生危險的狀態。具體而言，國門生物安全是指通過綜合性的風險管理措施，使一個國家（或地區）沒有因管制性生物通過出入境口岸進出國境而對本國的生物、人體生命健康、生態系統或生態環境、物種資源、農業生產等產生危險的客觀狀態。國門生物安全涉及農林業生產安全、人身安全、生態安全、經濟安全（包括國際貿易）以及社會安全等。
國門一般是指國際口岸，不是指國境或邊境。由于國境或邊境線一般都比較長，對人類活動的管理通常是在出入境口岸進行。海關是國家進出境監督管理的機關，履行著監管、征稅、查私、統計的職能。隨著國家機構改革，檢驗檢疫職能和隊伍劃入海關，海關承擔了國門生物安全的重要任務。目前海關法律體系涵蓋了我國現行《海關法》《國境衛生檢疫法》《進出境動植物檢疫法》《進出口商品檢驗法》《食品安全法》等5部主要法律及近30部行政法規和200多部行政規章，以及世界貿易組織、世界海關組織、世界衛生組織等制定的相關國際法。海關法律已經成為圍繞口岸通關核心環節展開，涵蓋國際貿易、傳染病控制、動植物檢疫、食品安全、商品質量，國內法和國際法互融、海關行政法和其他部門法交叉、綜合性的涉外法律體系，國門生物安全是其中十分重要的內容。
二、國門生物安全立法的基本理念
1. 尊重和保護生命健康權
國門生物安全立法的主要目標是保護人類的身體健康，尊重和保護生命健康權。1946 年通過的《世界衛生組織憲章》承認健康為基本人權，明確指出：“健康是身體、精神與社會的全部美滿狀態，不僅是沒有疾病或者身體不虛弱。健康權是為人人享有的基本權利之一，不因種族、宗教、政治、信仰、經濟及社會條件而有區別。”《經濟、社會、文化權利國際公約》第12條規定健康權是“享有能達到的最高的體質和心理健康的標準”，國家具體義務包括：“1.低死胎率和嬰兒死亡率，使兒童得到健康的發育；2.改善環境衛生和工業衛生的各個方面；3.預防、治療和控制傳染病、風土病、職業病以及其他的疾病；4.創造保證人人在患病時能得到醫療照顧的條件。”我國《傳染病防治法》第1條規定：“為了預防、控制和消除傳染病的發生與流行，保障人體健康和公共衛生，制定本法”，把保護生命健康放在首要位置?！秶承l生檢疫法》第1條規定：“為了防止傳染病由國外傳入或者由國內傳出，實施國境衛生檢疫，保護人體健康，制定本法。”
2. 維護國家主權
聯合國《生物多樣性公約》確立了生物多樣性資源的國家主權原則。該公約第3條“原則”規定：“依照聯合國憲章和國際法原則，各國具有按照其環境政策開發其資源的主權權利，同時亦負有責任，確保在它管轄或控制范圍內的活動，不致對其他國家的環境或國家管轄范圍以外地區的環境造成損害。”第15條“遺傳資源的取得”規定：“確認各國對其自然資源擁有的主權權利，因而可否取得遺傳資源的決定權屬于國家政府，并依照國家法律行使。”
為了保護人民生命健康，控制傳染病的傳播，國家可以采取緊急特別措施，這是國家主權的體現。我國《傳染病防治法》第43條規定，甲類、乙類傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府報經上一級人民政府決定，可以宣布本行政區域部分或者全部為疫區；國務院可以決定并宣布跨省、自治區、直轄市的疫區?？h級以上地方人民政府可以在疫區內采取本法第42條規定的緊急措施，并可以對出入疫區的人員、物資和交通工具實施衛生檢疫。第45條還規定，各級人民政府對緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備的規定等?！秶承l生檢疫法》第2條規定，在中華人民共和國國際通航的港口、機場以及陸地邊境和國界江河的口岸，設立國境衛生檢疫機關，依照本法規定實施傳染病檢疫、監測和衛生監督。第6條規定，在國外或者國內有檢疫傳染病大流行的時候，國務院可以下令封鎖有關的國境或者采取其他緊急措施。
3. 平衡貿易安全和便利
面對傳染病的傳播、動物疫情，在控制疫情的同時，不影響交通、貿易的正常開展，平衡安全和便利是國門生物安全的基本原則。《國際衛生條例》（2005）強調其目的和范圍是“以針對公共衛生風險，同時又避免對國際交通和貿易造成不必要干擾的適當方式，預防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛生應對措施”。《國際衛生條例》（2005）增加規定了“國際關注的突發公共衛生事件”，根據該條例的規定，世界衛生組織總干事應根據第49條規定的程序發布臨時建議。2020年1月31日，世界衛生組織宣布新冠肺炎疫情被列為“國際關注的突發公共衛生事件”，總干事譚德塞還宣布了臨時建議措施，“對所有國家的建議”中，“不建議實施任何旅行和貿易限制”，“對國際社會的建議”中，特別強調“根據《國際衛生條例》第43條規定，采取明顯干擾國際交通的額外衛生措施（指拒絕國際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境24小時以上）的締約國有義務在采取措施后48小時內向世衛組織報告相關公共衛生依據和理由。世衛組織將審查這些理由，并可能要求有關國家重新考慮其措施”。這充分體現了《國際衛生條例》是在保證國際貿易和人員正常交往基礎上，預防、抵御和控制疾病的國際傳播。
4. 尊重人的尊嚴和基本自由
尊重和保護傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人的人格尊嚴和基本自由，不歧視和侮辱傳染病病人，包括本國和別國公民，是國門生物安全立法的基本原則?！秶H衛生條例》第3條“原則”特別強調“本條例的執行應特別尊重人的尊嚴、人權和基本自由”。在1月31日臨時措施“對所有國家的建議”中，專門強調“各國必須按照《國際衛生條例》的要求向世衛組織通報所采取的任何旅行措施。根據《國際衛生條例》第3條中的原則，請各國不要采取可能助長侮辱或歧視的行動。”我國《傳染病防治法》第16條規定：“國家和社會應當關心、幫助傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，使其得到及時救治。任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人。”
5. 遵守國際法律和規則
國門生物安全立法不僅包括國內立法，還包括許多國際法律和規章，如聯合國《生物多樣性公約》以及該公約下的《安全議定書》和《關于遺傳資源獲取與惠益分享的名古屋議定書》，世界貿易組織《與貿易相關的知識產權協定》《技術性貿易壁壘協定》《實施衛生與植物衛生措施協定》，世界衛生組織《國際衛生條例》，世界海關組織《京都公約》《內羅畢公約》等。根據我國基本法律原則，應遵守國際法律和規則，我國締結的有關國際條約，優先適用，聲明保留的除外。例如我國《國境衛生檢疫法》第24條規定：“中華人民共和國締結或者參加的有關衛生檢疫的國際條約同本法有不同規定的，適用該國際條約的規定。但是，中華人民共和國聲明保留的條款除外。”
三、國門生物安全的基本法律制度
1. 國境衛生檢疫法律制度
國境衛生檢疫是為防止疫病由國內傳出或國外傳入，對進出境的船舶、飛機、車輛、交通員工、旅客、行李、貨物等實施醫學檢查、衛生檢查和必要的衛生處理。國境衛生檢疫，是防止檢疫和檢測傳染病、國際關注的公共衛生突發事件跨境傳播的第一道屏障，是對入侵事件進行處理的第一現場，是對入侵事件的評估、預警及后續處置的第一環節，是維護國門生物安全的最前沿。國境衛生檢疫法律制度是調整國境衛生檢疫社會關系的法律制度，包括國內衛生檢疫法律制度和國際衛生檢疫法律制度。我國《國境衛生檢疫法》共6章28條，分別對國境衛生檢疫機關、傳染病范圍、檢疫、傳染病監測、衛生監督、法律責任等作了規定。國務院根據該法規定制定《國境衛生檢疫法實施細則》共113條，進一步細化了相關規定。此外還有其他相關的法律、法規、規章和規范性文件。國際衛生檢疫法律制度主要是以世界衛生組織（WHO）為代表的《國際衛生條例》，該條例包含了面對疾病國際傳播，為了確保最大限度地安全，最小程度地干擾國際交通、空港和海港所應采取的常規措施，規定了世界衛生組織及各國在應對和控制傳染病暴發方面所發揮的作用和義務。
2. 進出境動植物檢疫法律制度
為防止動物傳染病、寄生蟲病和植物危險性病、蟲、雜草以及其他有害生物傳入、傳出國境，保護農、林、牧、漁業生產和人體健康，促進對外經濟貿易的發展，我國制定了《進出境動植物檢疫法》，該法共8章50條，分別對動植物檢疫機關、進境檢疫、出境檢疫、過境檢疫、攜帶郵寄物檢疫、運輸工具檢疫、法律責任作了規定。國務院根據該法規定制定《進出境動植物檢疫法實施條例》共68條，進一步細化了相關規定。我國是世界動物衛生組織（OIE）、《國際植物保護公約》（IPPC）、亞太地區植保委員會（APPPC）等國際組織的成員國，加入《實施衛生與植物衛生措施協議》（SPS）、《瀕危野生動植物種國際貿易公約》（CITES）和《生物多樣性公約》（CBD），參與國際多邊合作，和100多個國家和地區建立雙邊合作。形成了以《進出境動植物檢疫法》為核心的包括法律、行政法規、部門規章以及我國締結或參加的有關動植物檢疫的國際條約、雙邊協定、協議等在內的一整套進出境動植物檢疫法律制度。
3. 進出口食品安全管理法律制度
進出口食品安全管理法律制度是調整進出口食品安全管理活動的各種法律規范的總和。我國涉及進出口食品安全管理的法律主要有《食品安全法》《進出口商品檢驗法》《進出境動植物檢疫法》《農產品質量法》，和《食品安全法實施細則》等相關的行政法規，以及《進出口食品安全管理辦法》等部門規章。進口食品安全管理的法律制度主要包括風險分析與檢疫準入制度進口食品企業注冊登記制度、進口食品企業備案制度、進口食品檢疫審批制度、進口食品通關制度、進口食品檢驗檢疫合格評定制度、進口標簽監管制度、進口食品召回制度。出口食品管理的法律制度包括出口食品生產企業備案制度、出口食品種養基地備案管理制度、出口食品境內銷售市場準入制度、出口食品通關制度、出口食品檢驗檢疫合格評定制度、出口食品疫病疫情監測制度、出口食品殘留檢監控制度、供港澳地區食品安全監管制度等。國際法律中最主要的是世界貿易組織（WTO）的《實施衛生與植物衛生措施協議》（SPS）和《技術性貿易壁壘協議》（TBT），有關食品類的國際標準主要包括三大國際組織公布的標準、指南和建議，即食品法典委員會（CAC）制定的《國際食品法典》、世界動物衛生組織（OIE）制定的《陸生動物衛生法典》和《水生動物法典》以及國際植物保護公約（IPPC）制定的《植物檢疫措施國際標準》等。
4. 重點打擊野生動物和
洋垃圾走私的法律制度
野生動物等珍貴動物及其制品走私、珍稀植物及其物制品走私、洋垃圾等廢物走私，不僅破壞了生態環境，而且增加了傳染病傳播隱患，損害人民生命健康。我國《海關法》將野生動物走私和洋垃圾走私納入禁止的范圍，規定違反海關法規，逃避海關監管，偷逃應繳稅款，違反國家禁止限制性管理規定的，是走私罪或走私行為。《海關行政處罰實施條例》對走私行為的處罰進行了具體規定。《刑法》分則第3章第2節“走私罪”規定了十個走私個罪，包括走私廢物罪、走私珍貴動物及其制品罪、走私國家禁止進出口貨物物品罪等。此外，《海關法》規定國家設立緝私警察，建立聯合緝私、統一處理的緝私體制。圍繞打擊野生動物和洋垃圾走私，已經形成包括《刑法》《海關法》《野生動物保護法》《固體廢物污染環境防治法》等法律，《海關行政處罰實施條例》《野生植物保護條例》等行政法規和部門規章在內的法律制度，建立了海關緝私體制，和世界海關組織等國際組織、國家地區開展國際多邊、雙邊合作機制，在打擊象牙、穿山甲等野生動物走私、洋垃圾走私，維護國家生態安全等方面發揮了積極作用。
四、完善國門生物安全立法的相關建議
1. 加強生物安全立法的基礎研究
我國《生物安全法》正在立法，草案審議中，“生物恐怖襲擊、生物技術誤用謬用、實驗室生物泄漏……新的生物威脅對維護國家安全提出了新挑戰，引發社會高度關注。在十三屆全國人大一次會議和二次會議期間，共有214位全國人大代表提出7件有關生物安全立法的議案”，但這次新冠肺炎疫情暴發給立法提出了新的課題，有必要重新審視生物安全法的基礎概念和立法定位。
事實上，“生物安全”是一個非常有爭議的概念，對它的認識沒有統一。在2014年4月15日中央國家安全委員會第一次會議上，習近平總書記首次提出總體國家安全觀時，強調要構建集各種傳統安全問題與非傳統安全問題于一體的國家安全體系。當時，習近平總書記論述的國家安全要素共12個，即國民安全、政治安全、政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全。有觀點認為，生物安全是資源安全下的國家安全二級要素，是國家安全的次級要素。這種含義上的生物安全概念，是生物安全的本意，其含義就是人要敬畏自然，敬畏生物，盡量使各種生物（包括其基因）處于自然的安全狀態，保持生物物種本身的延續和多樣性。還有觀點認為，與資源安全一樣，科技安全也是國家安全的基本要素、一級要素，其下也包括許多二級要素、三級要素，其中一個二級要素就是“科技應用安全”，“生物技術應用安全”則是“科技應用安全”下的國家安全三級要素之一。再有觀點認為，“生物武器”特別是“基因武器”出現后，“生物武器安全”，特別是基因武器安全，必然成為軍事安全中武器裝備安全的要素之一，從而成為國家安全體系中軍事安全下的一個國家安全三級要素。不同的認識，必然導致對生物安全立法不同的定位，也會影響生物安全立法體系，現有草案八大類內容及其重點都有必要重新審議。
2. 將國門生物安全納入生物安全立法體系
國門生物安全是生物安全的重要內容，國門生物安全區別于生物安全的地方在于前者是基于“國門“的生物安全。早期的國門建在陸路邊境，是供人員、貨物、物品和交通工具直接出入國（關、邊）境的港口、機場、車站、跨境通道等。隨著航空、公路、鐵路運輸以及集裝箱運輸、高速公路網、計算機技術的廣泛運用，口岸的外延發生了變化，出現了內陸型航空口岸和非邊境的內陸型公路、鐵路口岸，國門也向內陸延伸。截至 2018年2 月，全國共有經國務院批準開放的口岸306個，其中水運口岸138個（海運口岸83個，內河口岸55個），航空口岸 73個，鐵路口岸20個，公路口岸75個，形成了全方位、多層次、立體化的國門安全網絡體系。國門安全也呈現出是一種動態安全、是一種跨界安全、是一種共生安全、是一種主動安全、是一種國際性的國內安全等5個方面特點?！渡锇踩ā凡莅钢斜M管對防控重大新發突發傳染病、動植物疫情，防范外來物種入侵與保護生物多樣性有所涉及，但對充分發揮“國門”作用主動防控生物安全重視不夠，研究不夠，系統安排不夠，和世界各國普遍重視國門邊境管控作用有差距，《生物安全法》將國門生物安全納入其立法體系十分迫切和必要。
3. 完善以海關法為核心的
國門生物安全法律制度
隨著檢驗檢疫職責和隊伍劃入海關，我國《海關法》面臨修改。由于現存《海關法》《國境衛生檢疫法》《進出境動植物檢疫法》《進出口商品檢驗法》《食品安全法》，關于海關法的修改有兩種不同模式：一種模式是法律修訂模式。全面吸收整合檢驗檢疫相關法律的主體內容到海關法中，廢止檢驗檢疫相關法律，形成以《海關法》核心的，相關行政法規和部門規章組成的完整統一的海關法律體系。另一種模式是法律修正模式。在基本保持現行海關法與檢驗檢疫法律相對獨立格局下，形成《海關法》和檢驗檢疫相關法律的多法并存的海關法律體系。這兩種模式各有利弊，前者立法較為徹底，和現有海關法律改革實踐一致，但立法難度大。后者立法相對容易，但《海關法》和檢驗檢疫法律之間并存，會留下法律之間的位階及協調關系等后遺癥。
我贊同法律修訂模式，從海關法發展歷史來看，面臨的主要矛盾和主要問題經歷了從經濟全球化背景下貿易便利化問題，到911恐怖事件后貿易安全問題，再到風險社會全球安全治理問題。因此，從國門安全入手，將檢驗檢疫法律涉及的國門生物安全一并納入《海關法》中是符合當今海關法發展規律和方向的。《海關法》可以改變現在按照進出境運輸工具、貨物、物品監管對象監管和征收關稅的邏輯主線，按照事前、事中、事后監管的執法模式分三段立法，以國門安全風險管理為基本方法，分風險防控、現場監管、事后稽查三段，在三段中分別融入檢驗檢疫國門生物安全的內容，形成一個完整的國門安全海關法律體系。
4. 國境衛生檢疫立法應重點關注的問題
一是對照《國際衛生條例2015》完善相關法律規定。包括統一相關概念，如國內法中“國境口岸”和國際條約中“入境口岸”，國際條約中“國際關注的突發公共衛生事件”和國內法中“突發公共衛生事件”“檢疫傳染病”和“監測傳染病”；明確規定公共衛生事件的評估和通報程序；明確衛生檢疫機構和口岸核心監測和應對能力等。
二是完善出境衛生檢疫疾病病種和強制措施等規定?！秶承l生檢疫法》中對檢疫傳染病染疫人及染疫嫌疑人有相關規定，但對于出境監測的其他疾病病種和目錄沒有明確規定，且對于其他需重點關注的傳染病缺少具體檢疫要求，沒有規定采取留驗、限制出境等強制措施，需要補充規定；
三是明確進出境個人及交通工具負責人在傳染病疑似病例主動申報的責任。對于那些處于傳染病潛伏期或隱性感染的旅客，或者具有發熱等不適癥狀的旅客通過提前服藥等方式逃避檢疫，應進一步明確其法律責任；
四是建立完整的入境申報和跟蹤制度，對患有艾滋病、性病、麻瘋病的外國人入境進行跟蹤監控，控制疾病傳播。
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